Перейти на главную страницу
Поиск по сайту

Правовые основы местного самоуправления

ДОКТРИНАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ Бусыгин Кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин Пермский филиал Нижегородской академии МВД России. Академика Веденеева, 100 Москалев Доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и финансового права Пермский государственный университет. Букирева, 15 E-mail: Этот адрес электронной почты защищен от спам-ботов. У вас должен быть включен JavaScript для просмотра. На основе анализа нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровня, работ отечественных и зарубежных ученых сделан вывод о том, что в настоящее время нет единства в толковании понятия основ местного самоуправления. В статье также предлагается проводить отличие основ местного самоуправления от принципов местного самоуправления. Оно применялось в названии целого ряда разделов и глав законодательных актов начала 90-х гг. В настоящее время данный термин использу-ется в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. Несмотря на большое количество нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровня, в работах зарубежных авторов, оперирующих исследуемыми дефинициями, в отечествен-ной правовой литературе на сегодняшний день нет единства в толковании понятия основ местного самоуправления. Особенно это касается тех случаев, когда в юридиче-ской литературе, нормативных правовых актах ученые исследователи используют правовые категории «основы» «принци-пы» в различных словосочетаниях: «осно-вы конституционного строя», «основы ме-стного самоуправления», «основы демокра-тии» и т. Основы — это принципы …. Принципы — это основы …. Таким образом, возникает справедли-вый вопрос: что же их все-таки сближает и разделяет? Попробуем ответить на постав-ленный вопрос на примере жизненно важ-ной для каждого гражданина нашей страны темы — «Основы принципы местного са-моуправления», так как в соответствие со ст. Система принципов местного само-управления — близка, но не тождественна основам местного самоуправления. В ис-следуемых терминах действительно много общего, так как и основы и принципы мест-ного самоуправления относятся к числу главных механизмов несущих конструкций местного самоуправления. Понятие «принцип» происходит от лат. Ос-новное исходное положение какой-либо теории, учения, науки и т. Принципам местного самоуправления, в отличие от основ, посвящено множество научных работ. Однако «…каждый вид общественных отношений, регулируемых определенной отраслью права, имеет, как правило, не один уровень, а. Однако, нормы-принципы, регули-рующие эти категории, не адекватны по своему содержанию. Принципы местного самоуправления самостоятельность в ре-шении вопросов местного значения, много-образия организационных форм и моделей местного самоуправления, организационной обособленности от органов государственной власти и др. Нормы-принципы, регулирующие ос-новы местного самоуправления, закрепляют необходимые предпосылки условияэф-фективность деятельности как отдельно взятого муниципального образования, так и местного самоуправления в целом. Основы — это базовые, ключевые по-нятия, которые детерминируются природой, сущностью местного самоуправления, охва-тывают главные, основополагающие обще-ственные отношения, составляющие систе-му его основных гарантий территориаль-ные, правовые, организационные, экономи-ческие, финансовые. Поэтому наиболее приемлемую характеристику основ местно-го самоуправления предлагают Подобный подход в определении по-нятия «основы местного самоуправления» имеет место также в работах ученых При всем этом понятие «основы мест-ного самоуправления» можно рассматри-вать в фактическом и юридическом плане. В фактическом плане «основы местного самоуправления» — это та база, фундамент, которые создают предпосылки и условия для реального и эффективного функционирования местного самоуправления в интересах населения муниципального образования, обеспечивают и гарантируют его самостоя-тельность. В юридическом плане «основы мест-ного самоуправления» — это муници¬пально-правовой институт, система норм, регули-рующих базовые предпосылки и условия са-мостоятельности и эффективности мест-ного самоуправления в решении отнесенных к его ведению вопросов. В юридической литературе также можно встретить точку зрения, согласно которой происходит слияние основ местного самоуправления с основами конституционного строя, предлагается рассматривать их и относится к этому, в целом, с учетом данного обстоятельства. Следует отметить, что между основами конституционного строя и основами местного самоуправления есть определенное сходство и различие. Основы местного самоуправления яв-ляются составной частью основ конститу-ционного строя, но в текущем законода-тельстве они применяются прежде всего как важнейшие предпосылки и гарантии эффек-тивности работы всего местного самоуправ-ления. На базе основ местного самоуправ-ления создается и держится вся система, все правовое здание местного самоуправления. Отсутствие хотя бы одного элемента основ местного самоуправления финансовой, экономической, организационной и др. В то же время, являясь со-ставной частью главы первой Конституции Российской Федерации — «Основы консти-туционного строя», они, как и все положе-ния этой главы, составляют основопола-гающие начала конституционного строя Российской Федерации. Местное самоуправление как местная власть, местный строй, являясь составной частью конституционного строя, будучи его производной, — это тоже порядок, при кото-ром соблюдаются прежде всего права и сво-боды человека и гражданина, а органы ме-стного самоуправления и само население действуют в соответствии с Конституцией Российской Федерации и законами. Следо-вательно, значительная часть основ консти-туционного строя Российской Федерации одновременно составляют и основы местно-го самоуправления в Российской Федера-ции. Именно такую позицию относительно включения конституционных основ в осно-вы местного самоуправления занимает Пылин: «Трудно представить, чтобы такие основы конституционного строя, как являющиеся высшей ценностью человек, его права и свободы, либо социальная поли-тика, направленная на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и сво-бодное развитие человека, либо народовла-стие, либо идеологическое и политическое многообразие, не составляли бы одновре-менно и основы местного самоуправления, не определяли бы главный смысл и содер-жание всей деятельности муниципальных органов». Безусловно, основы конституционного строя Российской Федерации составляют и основы местного самоуправления, так как противопоставлять их друг другу, так же как и местное самоуправление — государству, бессмысленно. Местное самоуправление исключи-тельно автономно функционировать не мо-жет, так как: а руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и за-конами субъекта Российской Федерации; б муниципальные образования являются составными частями территории Россий-ской Федерации; в жители муниципального образования есть граждане Российской Федерации; г на территории одного государства не может быть нескольких суверенов. Иначе говоря, основы местного самоуправления рассматриваются в качестве основных положений, его раскрывающих. К основам местного самоуправления, по нашему мнению, относятся не все кон-ституционные установления, содержащиеся в гл. Понятия «основы конституционного строя Российской Федерации» и «основы местного само-управления» нужно соотносить как родовое и частное. При всем этом местное самоуправле-ние самостоятельно в решении вопросов местного значения. Основы местного само-управления, содержащиеся в гл. Отграничение основ местного само-управления от основ конституционного строя, по нашему мнению, необходимо для того, чтобы выделить именно ту ее часть, которая бы позволила муниципальным об-разованиям нормально и эффективно разви-ваться. Такое отграничение позволяет скон-центрироваться обществу только на дости-жении тех целей, которые свойственны ме-стному самоуправлению, что соответствен-но приводит и к более позитивным резуль-татам. Подводя итог вышесказанному, следу-ет отметить тот факт, что обозначенная в начале исследования проблема возникла в переходный период российской действи-тельности, когда отрицалось все то, что бы-ло связано с жизнью Союза Советских Со-циалистических Республик. Так, отличи-тельной чертой советского законодательст-ва было то, что базовыми, фундаменталь-ными нормативными правовыми актами практически каждой отрасли права были ее основы: основы гражданского законода-тельства, основы семейного законодатель-ства, основы жилищного законодательства, основы уголовного законодательства и т. С принятием и вступлением в дейст-вие Конституции Российской Федерации данное правило почему-то утратило силу. Представляется, что этот шаг был ошибоч-ным вследствие того, что основы законода-тельства концентрировали в себе ключевые, базовые, фундаментальные правила поведе-ния его участников, т. Хотелось бы процитировать главные слова, основу Российской Конституции: «Мы, многонациональный народ Россий-ской Федерации, соединенные общей судь-бой на своей земле, утверждая права и сво-боды человека, гражданский мир и согла-сие, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из об-щепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, чтя память предков, передавших нам любовь и уваже-ние к Отечеству, веру в добро и справедли-вость, возрождая суверенную государствен-ность России и утверждая незыблемость ее демократической основы, стремясь обеспечить благополучие и процветание России, исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поко-лениями, сознавая себя частью мирового сообщества, принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ». Рассмотрев понятие и значение основ местного самоуправления, следует перейти к определению необходимого для эффек-тивного функционирования муниципально-го образования перечня основ местного са-моуправления их содержания. Анализ нормативной базы, юридиче-ской литературы по данной проблеме также показывает, что все перечисленные вопросы либо недостаточно изучены, либо, сопоставляя одну работу с другой, вызывают множество вопросов. Так, на первом этапе развития основ местного самоуправления в законодательстве советского периода в самостоятельные разделы были выделены: экономическая основа местного самоуправления раздел 2 и финансовая основа раздел 3 Закона СССР от 9 апреля 1990г. В Законе РСФСР о местном самоуправлении прибавляется к вышеназванным двум — организационная основа деятельности местных советов гл. Таким образом, законодательство советского переходного периода развития местного самоуправления закрепляет в качестве основ: экономическую, фи-нансовую и организационную основы мест-ного самоуправления. Законодательство Российской Федера-ции о местном самоуправлении — Федераль-ный закон РФ от 12 августа 1995 г. «Об об-щих принципах организации местного са-моуправления в Российской Федерации» называет в преамбуле три основы местного самоуправления — правовые, экономические и финансовые. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. Анализ нормативных актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в вопросе наименования и ко-личества основ местного самоуправления также выявляет картину следования депута-тов законодательных собраний, городских дум, земских собраний перечню и термино-логии коллег федерального уровня власти. Обращаясь к литературным источни-кам, также видим разноликую картину оп-ределения состава основ местного само-управления. Думается, что такое разнообразие во взглядах ученых относительно необходимо-го для эффективного функционирования муниципальных образований количества основ местного самоуправления может не-гативно отразиться на формировании зако-нодательства субъектов Российской Феде-рации о местном самоуправлении и норма-тивных актах муниципальных образований. В частности, без должного правового закре-пления и регулирования могут остаться ба-зовые, фундаментальные положения, чем являются основы местного самоуправления, что, в свою очередь, повлечет массу вопро-сов, на которые не будут предусматривать ответ. Следует предложить и обосновать оптимальное количество основ местного самоуправления, которые бы позволили жи-телям муниципальных образований само-стоятельно решать все вопросы местного значения. В связи с этим следует согласить-ся с мнением таких известных ученых, как Шугрина, которые называют в качестве основ местно-го самоуправления правовую, территори-альную, организационную и финансово-экономическую основы местного само-управления, т. Правовую основу местного само-управления, по их мнению, составляют: Конституция Российской Федерации; феде-ральные законы; конституции, уставы и за-коны субъектов Российской Федерации, а также уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления. Предложенное определение, безусловно, заслуживает внимания, и только его завершающая часть «…и другие нормативные правовые акты…» вызывает некоторые сомнения. Думается, что правовые основы местного самоуправления составляют не все муниципальное право, а система только ба-зовых нормативных актов общего характера Конституция Российской Федерации; Фе-деральный закон «Об общих принципах ор-ганизации местного самоуправления в Рос-сийской Федерации»; конституции, уставы, законы субъектов Российской Федерации; уставы муниципальных образований. Кро-ме того, составной частью правовой основы местного самоуправления в Российской Фе-дерации следует считать Европейскую хар-тию о местном самоуправлении: ее основ-ные принципы и положения нашли отраже-ние в российском законодательстве о мест-ном самоуправлении. Иными словами, пра-вовые основы местного самоуправления составляют нормативные акты всех уровней власти — и федерального, и регионального, и муниципального. Поэтому необходимо уделять особое внимание системному подходу при формировании правовой основы местного самоуправления. Таким образом, подводя итог выше-сказанному, следует в качестве основ мест-ного самоуправления на основании предло-женного определения и действующего зако-нодательства выделить правовые, террито-риальные, организационные, финансовые и экономические основы местного само-управления. Наличие этих пяти элементов в их тесной диалектической связи является важнейшим условием, обеспечивающим реальную гарантию становления и развития системы местного самоуправления. Выде-ление финансовых основ местного само-управления в число самостоятельных обу-словлено тем, что, начиная с Европейской хартии о местном самоуправлении, им при-давалось особое значение, что нашло отра-жение в законодательстве Российской Фе-дерации о местном самоуправлении. Более подробное обоснование отграничения фи-нансовых и экономических основ местного самоуправления будет предложено чуть ниже. Территориальные основы местного самоуправления — система норм-принципов, закрепляющих и регулирующих территориальное устройство муниципального образования, определяющих состав земель муни-ципального образования, его границы, по-рядок их установления изменения. В на-стоящее время территориальной основой местного самоуправления Российской Фе-дерации по общему правилу является со-временное административно-территориаль-ное деление субъектов Российской Федера-ции, на территории которых насчитывается 24 тысячи 154 муниципальных образования. Территориальные основы, согласно законодательству и теории о местном самоуправлении, включают в себя: городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения, территории городов федерального значения. Опыт зарубежья показывает, что, как бы не выстраивали систему в один уровень, где все муниципальные образования одина-ковые, ни у кого это не получилось. Везде есть общины, коммуны в разных странах они по-разному называютсякоторые вы-полняют минимальный набор полномочий, но не отходя от своего населения, и есть бо-лее крупные муниципальные образования, которые решают более крупные социально-экономические задачи. Следовательно, не-обходимо определить общую компетенцию местного самоуправления, которая должна быть едина. Но в зависимости от вида му-ниципального образования, от его возмож-ностей полномочия могут быть разными. Думается, что с постановкой данной про-блемы следует согласиться. По нашему мнению, необходимо про-вести отграничение муниципальных обра-зований, как организационного института, от территориальных основ местного само-управления. Их отождествление связано с понятием муниципального образования, данного в ст. Однако муниципаль-ные образования — это не просто «город-ское, сельское поселение …», а объедине-ние граждан соответствующей территории. Муниципальные образования являют-ся не столько территориями, сколько орга-низационно-правовыми формами местных сообществ. В процессе разработки и приня-тия Устава муниципального образования происходит конституирование местного сообщества, которое приобретает самостоя-тельный статус. Местное сообщество имен-но в рамках муниципального образования реализует все организационные формы ме-стного самоуправления, так как на террито-рии, где нет муниципального образования, не может быть и местного самоуправления. Кроме того, «муниципальное образование» и «муниципалитет» — понятия, в целом сов-падающие, однако муниципалитет никто не относит к территориальной основе местного самоуправления. Организационные основы кроме му-ниципальных образований, как главной со-ставляющей, включают в себя организаци-онные модели, которые они выбирают, ор-ганы и должностные лица местного само-управления, а также муниципальную служ-бу. Что касается финансовых и экономи-ческих основ местного самоуправления, то в юридической литературе они на удивление единодушно рассматриваются в неразрывной связи друг с другом и представляют собой систему норм-принципов, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и управлением муниципальной собственностью, местными бюджетами иными местными финансами. Данная взаимосвязь объясняется некоторой непоследовательностью, несогласованностью законодателя в используемой терминологии, например: в преамбуле Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» экономическая и финансовая основы мест-ного самоуправления связаны разделитель-ным союзом «и», т. Об этом же говорит и термин «основы» во множествен-ном числе. Тем не менее гл. В преамбуле Федерального закона от 6 октября 2003 г. Отвечая на вопрос обоснованности произошедших из-менений, следует обратиться к опыту зако-нодателей советского периода, а также за-конодательных собраний субъектов Россий-ской Федерации. Интересным представля-ется то, что они экономическим и финансо-вым основам уделяют относительно равное внимание, что является более логичным и разумным. В подтверждение самостоятельности финансовых основ местного самоуправле-ния, как отдельного института, следует об-ратиться и к Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой членами Евро-пейского совета 15 октября 1985 г. Такие процедуры или меры не должны ог-раничивать свободу выбора органов мест-ного самоуправления в пределах их компе-тенции. Эти положения Европейской хартии местного самоуправления можно рассмат-ривать в качестве общих принципов, кото-рые должны определять финансово-налоговую политику Российской Федерации применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве о местном самоуправлении. Большое внимание выделению финан-совых основ, как непременному условию осуществления местного самоуправления, подтверждается также законодательствами большинства европейских государств, в ко-торых закрепляется принцип финансовой автономии местного самоуправления. На-пример: Основной Закон Германии и Кон-ституции ее земель содержат определенные и эффективные гарантии местного само-управления, включая финансовую автоно-мию, и эти гарантии уточняются в обычных законах, особенно в законодательстве зе-мель, к компетенции которых преимущест-венно и отнесено решение этих проблем. Финансовая основа органов местного само-управления включает в себя два вида пол-номочий, связанных с правом распоряжать-ся собственными доходами и расходами. Возвращаясь к российской действи-тельности, следует заметить, что о само-управлении можно говорить лишь тогда, когда оно обеспечено финансово и эконо-мически. Отсутствие финансовой и экономиче-ской самостоятельности — одна из главных причин бесправия местных органов власти и управления в дореформенный период СССР. Построенная на перераспределении финансовых ресурсов бюджетная система не оставляла места для самостоятельности. Функции местных Советов сводились к поддержке собственной жизнедеятельности и финансированию социальных мероприя-тий за счет выделяемых из госбюджета средств. Такое бюджетное регулирование приводило к полной зависимости местных Советов от вышестоящих органов власти и управления, в том числе и по тем вопросам, которые носили сугубо местный характер, могли и должны были решаться на местном уровне. Существовавшая практика делала бессмысленными многочисленные решения «о расширении прав и повышении ответст-венности местных Советов», поскольку они не могли быть реализованы из-за отсутствия у органов власти и управления на местах собственных материальных ресурсов. Определяя значение экономической основы местного самоуправления, следует сказать, что она является одним из главных базисных элементов местного самоуправле-ния. Каждый муниципалитет должен иметь свою муниципальную собственность, свои источники доходов. Наличие собственной экономической основы является необходимой предпосыл-кой сохранения статуса самостоятельности органов местного самоуправления. С начала 90-х годов в Российской Фе-дерации были приняты правовые меры по созданию экономической основы местного самоуправления: закреплено право муници-пальной собственности, принципиально изменилась система формирования местных бюджетов. Муниципальная собственность была провозглашена достоянием населения соответствующих территорий. Конституция Российской Федерации, подтвердив право граждан на местное само-управление, установила, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. По указу Президента РФ «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления получили право самостоятельно утверждать перечень объектов, составляющих муниципальную собственность. Спорные случаи, в соответствии с указом, должны были рас-сматриваться в судебном порядке. В последующем определение эконо-мической основы местного самоуправления было сформулировано в ст. Как видим, здесь налицо объединение финансовых основ с экономическими. Ана-логичная характеристика экономических основ местного самоуправления воспроиз-водится в законах о местном самоуправле-нии ряда субъектов Российской Федерации Республика Бурятия, Ставропольский, Пермский край, Челябинская области и др. По законодательству Республики Карелия, Воронежской и Волгоградской областей: «Экономическую основу местного само-управления составляют: природные ресурсы земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мирмуниципальная иная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворению потребностей населения в соответствующей территории». Представляет интерес позиция субъек-тов Российской Федерации относительно финансовых ресурсов. Одни из них в состав экономической основы включают все виды финансовых ресурсов. Другие относят фи-нансовые ресурсы к разновидности элемен-тов муниципальной собственности. Назвать это недостатком не представляется целесо-образным, так как в любом случае местные финансы выступают в роли формирующего элемента экономической основы местного самоуправления. Это объясняется тем, что экономические основы можно рассматри-вать как во множественном числе, куда вхо-дят и муниципальная собственность, и ме-стные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности, передан-ной в управление органам местного само-управления, иная собственность, служа-щая удовлетворению потребностей населе-ния муниципального образованиятак и в единственном муниципальная собствен-ностькоторая является источником по-полнения финансовых ресурсов, экономи-чески обеспечивает принятые решения, а также самостоятельность муниципального образования. Согласно докладу Минрегиона разви-тия России о ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. Своеобразие института муниципаль-ной собственности состоит в том, что ее объекты носят многофункциональный и целевой характер, т. Следовательно, му-ниципальная собственность, как в случае рассмотрения экономических основ во множественном числе, так и в единствен-ном, выступает главным источником удов-летворения социальных потребностей мест-ного сообщества. Финансовые ресурсы, средства мест-ного бюджета составляют самостоятельную область правового регулирования. Они не входят непосредственно в экономические основы местного самоуправления, хотя нужно иметь в виду, что средства местного бюджета, внебюджетных фондов — часть муниципальной собственности, и в этом смысле прослеживается тесная связь между финансовыми и экономическими основами местного самоуправления. Таким образом, анализ нормативных актов международного уровня, федерально-го законодательства России, правовых актов субъектов РФ, а также нормативных актов муниципальных образований и литературных источников показывает, что экономическая основа местного самоуправления находится в числе доминирующих по отношению к другим его основам. Ей совершенно обоснованно уделяется первостепенное значение на всех уровнях власти, особенно органами местного самоуправления в вопросах формирования своей политики. Конститу-ционное право Российской Федерации. Начала Русского государ-ственного права. Справочник по теории государства и права: основные категории и понятия. Муници-пальное право Российской Федерации: учебник. Об общих началах местного самоуправ-ления и местного хозяйства в СССР: за-кон СССР от 9 апреля 1990 г. Проблемы теории и практи-ки народовластия в процессе становле-ния местного самоуправления России: автореф. Журнал зарегистрирован в Федеральной службе по надзору в сфере связи и массовых коммуникаций. Перерегистрирован в связи со сменой наименования учредителя.

Карта сайта

98 99 100 101 102 103 104 105 106

Другие статьи на тему:



 
Copyright © 2006-2016
xn----7sbbnepfdrfht.xn--p1ai